საპენსიო პოლიტიკის ევოლუცია: რატომ გახდა საჭირო ევროპის ქვეყნებში საპენსიო სისტემების რეფორმირება

საქართველოში მიმდინარე საპენსიო რეფორმამ სადისკუსიო სივრცეში შემოიტანა საკითხები საპენსიო რეფორმის, მოსახლეობის დემოგრაფიული გამოწვევების, შრომის ბაზრისა და სოციალური უსაფრთხოების სისტემის მომავლის შესახებ. მთავრობის მიერ შემოთავაზებული საპენსიო რეფორმის არგუმენტირებისას, რომელიც პენსიის პრივატიზაციას გულისხმობს, ხშირად გვესმის არგუმენტები, რომელიც კერძო საპენსიო სისტემების არგუმენტირებას ევროპის ქვეყნების მაგალითზე ცდილობს. წინამდებარე სტატიაში განვიხილავ კერძო სქემების შემუშავების წინაპირობებს ევროკავშირის მაგალითზე.

პენსია, ანუ პერიოდული ფინანსური მხარდაჭერა იმ პირთა მიმართ რომლებიც სამსახურიდან ასაკისა თუ შრომისუუნარობის გამო მიდიან, პირველად მე-19 საუკუნის მეორე ნახევარში გაჩნდა. 1881 წელს, პრუსიის სახელმწიფო მინისტრ ოტო ფონ ბისმარკს, სოციალ-დემოკრატიული მუშათა პარტიის წნეხის გამო მოუწია რაიხსტაგისათვის იმდროისათვის საკმაოდ რადიკალური იდეით მიემართა, რომ საზოგადოების ხანშიშესული მოქალაქეებისათვის და მათთვის, ვინც ვერ ახერხებდნენ მუშაობას ასაკისა თუ გარკვეული შეზღუდული შესაძლებლობების გამო, სახელმწიფოსაგან ზრუნვა უნდა მოეთხოვათ, და შესაბამისად, მთავრობას დახმარება უნდა გაეწია.

ამ განცხადებიდან დაახლოებით 8 წლის შემდეგ, 1889 წელს, გერმანია გახდა მსოფლიოში პირველი ქვეყანა, რომელმაც ხანშიშესულ მოქალაქეთათვის სოციალური დაზღვევის პროგრამა შემოიღო. პენსიაზე გასვლის ასაკი განისაზღვრა 70 წლით, პროგრამაში მონაწილეობა აუცილებელი გახდა და კონტრიბუციების აღება განისაზღვრა, როგორც სახელმწიფოსგან, ისე დამსაქმებლისა და დასაქმებულისგან. ამ პროგრამას 1927 წელს უმუშევრობის დაზღვევაც დაემატა, რამაც მთლიანობაში გერმანელებისათვის შექმნა შემოსავალების უსაფრთხოების განცდა და საფუძველი ჩაუყარა გერმანულ კეთილდღეობის სახელმწიფოს. მოგვიანებით, ბისმარკის სოციალური უსაფრთხოების სისტემის მოდელი ევროპისა და ამერიკის სხვა ქვეყნებშიც (ავსტრია, საფრანგეთი, გერმანია, იტალია, შვედეთი) გადაიღეს, ხოლო სოციალურ დაზღვევაზე დაფუძნებულ საპენსიო სისტემებს “ბისმარკისეული საპენსიო სისტემები” ეწოდათ.

ოტო ფონ ბისმარკი

90-იან წლებში, მსოფლიოში განვითარებულმა სოციო-ეკონომიკურმა ცვლილებებმა, და შიდა თუ საგარეო ფაქტორებმა ბისმარკისეული კეთილდღეობის სისტემები, მათ შორის საპენსიო სქემები კითხვის ნიშნის ქვეშ დააყენეს. ერთის მხრივ, ეს განპირობებული იყო ინტენსიური გლობალიზაციის პროცესებით, რამაც თანამედროვე ევროპული კეთილდღეობის ქვეყნებს მნიშვნელოვანი გამოწვევები შეუქმნა: ეკონომიკური გლობალიზაციის შედეგად, გაიზარდა საერთაშორისო კონკურენცია, ხოლო საერთაშორისო კაპიტალის შეუზღუდავმა მობილობამ გაართულა კეთილდღეობის პროგრამებისათვის გაწეული ხარჯების გაკონტროლება: თუ ომისშემდგომი მოდერნული ევროპული კეთილდღეობის სახელმწიფო იდგა სახელმწიფოს სოციალურ და ეკონომიკურ ფუნქციებზე, არეგულირებდა ბიზნესს საჯარო ინტერესის შესაბამისად, იცავდა ღარიბებსა და უმწეოებს სიღარიბისგან კეთილდღეობის ისეთი პოლიტიკებით, როგორიც არის საზოგადოებრივი ჯანდაცვა და თითქმის სრული დასაქმება, ითვალისწინებდა შრომითი მოძრაობების აზრს სახელფასო სტაბილურობის მისაღწევად, ხელს უწყობდა საერთაშორისო ვაჭრობას მაგრამ აკონტროლებდა საერთაშორისო კაპიტალის მოძრაობას, 90-იანი წლებიდან, გლობალიზაციის დინამიკამ სრულიად შეცვალა რეგულაციასა და ღიაობას შორის არსებული ამგვარი კომპრომისი. ხოლო კეთილდღეობის სახელმწიფო, რომელიც ორგანიზებული იყო ერი-სახელმწიფოს იდეაზე, და ეფუძნებოდა ეროვნული სოლიდარობის იდეას, გადაიქცა კონკურენტულ სახელმწიფოდ. კონკურენტული სახელმწიფოდ გადაქცევის ამ პროცესს პოლიტიკური ეკონომისტი ფილიპ სერნი ჯერ კიდევ 1997 წელს აღწერს თავის ცნობილ სტატიაში “კონკურენტული სახელმწიფოს პარადოქსები: პოლიტიკური გლობალიზაციის დინამიკა.” იგი წერს:

“კეთილდღეობის სახელმწიფოს კრიზისი მაშინ დაიწყო როდესაც რთული გახდა ეროვნული ეკონომიკების გლობალური ეკონომიკისაგან განცალკევება, ხოლო განცალკევების მცდელობები როგორც წესი ეკონომიკური სტაგნაციითა და ინფლაციით სრულდებოდა. სწორედ ამ დროიდან, მსოფლიო მოწმე გახდა სრულიად ახალი ტიპის ცხოველის – “კონკურენციის სახელმწიფოს” წარმოქმნისა – ამგვარი სახელმწიფო ვეღარ ახერხებს ბაზრიდან გარკვეული ეკონომიკური აქტივობების  გამოცალკევებას და მათ დეკომოდიფიკაციას, როგორც ამას კეთილდღეობის სახელმწიფო ახერხებდა. კონკურენციის სახელმწიფო, იმისათვის, რომ მის შიგნით განხორციელებულმა ეკონომიკურმა აქტივობამ ქვეყანაში დოვლათი დააგროვოს, იძულებულია ქვეყნის შიგნით განხორციელებული აქტივობა საერთაშორისო და ტრანსნაციონალურ დონეზე კონკურენტული გახადოს, სწორედ ამიტომ იგი ახორციელებს ინტენსიურ მარკეტიზაციას. ამ პროცესის უმთავრესი დამახასიათებელი ნიშანი კი ის არის, რომ მცირდება სახელმწიფო დანახარჯები, რათა არ მოხდეს კერძო ინვესტიციების გამოდევნა, ხდება ეკონომიკური, და განსაკუთრებით ფინანსური ბაზრების დერეგულაცია. შედეგად კი, ჩვენ ვიღებთ ახალ, “გამყარებულ ფინანსურ ორთოდოქსიას.”

კეთილდღეობის სახელმწიფოზე განხორციელებულ ამ ახალი  “ფინანსური ორთოდოქსიის” საგარეო წნეხს თან დაერთო მე-20 საუკუნის ბოლოს ევროპის თითქმის ყველა ქვეყანაში დამდგარი დემოგრაფიული გამოწვევები: გაზრდილი სიცოცხლის ხანგრძლივობა და შემცირებული შობადობა, რასაც მოსახლეობის დაბერებას ეძახიან. მოსახლეობის დაბერების შედეგად, პროპორციულად მოსახლეობის შრომისუნარიანი ნაწილის რაოდენობა იკლებს, ხოლო პენსიაზე გამსვლელთა რაოდენობა იზრდება, რაც უფრო მეტ ტვირთს აკისრებს შრომის ასაკში მყოფ მოსახლეობას უზრუნველყონ ხანშიშესული მოსახლეობისათვის საჭირო სოციალური ხარჯები. ამის შედეგად, საჯარო პენსიის შემოსავლის წყარო სუსტდება, და ჩნდება ახალი გამოწვევები საპენსიო სისტემის დაფინანსების თვალსაზრისით. ყოველივე ამან, ტრადიციული საპენსიო პოლიტიკა, როგორც სახელმწიფო სოციალური დანახარჯი ევროპის მასშტაბით რეფორმირების აუცილებლობის წინაშე დააყენა. (აქვე, შედარებისთვის უნდა აღინიშნოს, რომ დასავლეთის ქვეყნებში სიცოცხლის ხანგრძლივობის ზრდისა და მოსახლეობის დაბერების პროცესების პარალელურად, პოსტ-საბჭოთა ქვეყნებში, 90-იანი წლების შემდეგ, მნიშვნელოვნად გაიზარდა სიკვდილიანობა, სიცოცხლის ხანგრძლივობა შემცირდა დაახლოებით 3 წლით, და მიგრაციის პროცესებთან ერთად, ამან მოსახლეობის მასიური დეპოპულაცია, ანუ მოსახლეობის შემცირება გამოიწვია. სიკვდილიანობის ამგვარ უპრეცედენტო ზრდას ხშირად საბაზრო ეკონომიკაზე და პრივატიზაციაზე გადასვლას, და მასთან დაკავშირებულ ეკონომიკური გაჭირვებასა და სტრესს უკავშირებენ, რაც მოიაზრებს, უმუშევრობის, მიგრაციის, შრომის ბუნების ცვლილების, შემოსავლების უთანასწორობისა, და ოჯახების ნგრევისგან გამოწვეულ სტრეს-ფაქტორებს. ეს პროცესი ტრანზიციის ისტორიაში იმგვარ უპრეცედენტო სიკვდილიანობის ზრდად შევიდა, რომელიც ომიანობისა თუ სხვა კატასტროფულ ეპიდემიებსა თუ ბუნებრივ კატაკლიზმებთან კი არ იყო დაკავშირებული, არამედ დაკავშირებული იყო სოციალურ და ეკონომიკურ ცვლილებებთან.)

90-იანი წლებისთვის დასავლეთ ევროპაში გავრცელებული იყო ერთი საპენსიო მოდელი – სქემა რომელიც იმართებოდა სახელმწიფოს მიერ, და დაფუძნებული იყო სოლიდარულ პრინციპზე – “გადაიხადე გზა და გზა” (Pay as You Go) – საპენსიო ასაკის მიღწევისას, პირი შემოსავლის მიხედვით იღებდა განსაზღვრულ სარგებელს (Defined Benefit). მე-20 საუკუნის მეორე ნახევარში განხორციელებული საპენსიო ცვლილებები, ძირითადად ამ საპენსიო მოდელთან დაახლოებას ითვალისწინებდა.

1990-იანი წლების შემდგომ ვითარება შეიცვალა და განვითარებული ეკონომიკის მქონე ქვეყნების (OECD) უმრავლესობამ, მიუხედავად სხვადასხვა პოლიტიკური წინააღმდეგობისა, თავიანთი საპენსიო სისტემების რეფორმირება განახორციელეს. გარკვეული ცვლილებები განხორციელდა სწრაფად მზარდი ეკონომიკების, ე.წ. BRICS-ის ქვეყნებშიც (ბრაზილია, რუსეთი, ჩინეთი, ინდოეთი და სამხრეთ აფრიკა) და ლათინური ამერიკისა და სამხრეთ და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში. საპენსიო რეფორმების შემუშავებისას მნიშვნელოვან აქტორებს წარმოადგენდნენ ისეთი საერთაშორისო ფინანსური ინსტიტუტები, როგორებიც არიან მსოფლიო ბანკი და საერთაშორისო სავალუტო ფონდი: ისინი ეკონომიკური ლიბერალიზაციის სახელით, მხარს უჭერდნენ მრავალსვეტოვანი საპენსიო სისტემების შექმნას და საპენსიო სისტემების პრივატიზებას. მთავარი ამბავი კი მთელ ამ რეფორმებში ის იყო, რომ შეიცვალა საპენსიო სარგებლის განსაზღვრის წესი, სახელმწიფო გახდა ნაკლებად “გულუხვი,” ხოლო საპენსიო უზრუნველყოფის სისტემაში შემოვიდა სახელმწიფოსა და კერძოს პარტნიორობის ცნება. რეფორმების პროცესის ერთ-ერთი განსაკუთრებული დამახასიათებელი თვისება იყო სწორედ პასუხისმგებლობების გადანაწილება სახელმწიფოდან, დამსაქმებლებსა და ინდივიდებზე. “სვეტი” საპენსიო პოლიტიკის ჟარგონზე სწორედ პენსიის განსხვავებული მომმარაგებლებით შექმნილ (სახელმწიფო, დასაქმებული, დამსაქმებელი, კერძო)  სისტემებს აღნიშნავს.

90-იანი წლების ბოლოს, ევროპის ზოგიერთმა ქვეყანამ, საჯარო პენსიათა სისტემების ცვლილებისას შეინარჩუნეს ე.წ. “PAYG DB” სისტემა, ანუ განსაზღვრული სარგებლის სტრუქტურა “გზა და გზა გადახდის” სოლიდარული პრინციპის შიგნით. ზოგიერთმა კი უფრო სისტემური რეფორმები განახორციელეს: საჯარო საპენსიო სქემები შეკვეცეს და კერძო საპენსიო სქემებით ჩაანაცვლეს, რითაც, გავრცელებული ერთსვეტიანი (გადაიხადე გზა და გზა) მოდელიდან მრავალ სვეტიან მოდელზე გადაინაცვლეს. მთავარი განსხვავება ამ საპენსიო სქემებში კი ის იყო, თუ როგორ გადანაწილდებოდა საპენსიო უზრუნველყოფის პასუხისმგებლობა ამჟამინდელ თაობასა და მომავალ თაობას, ისევე როგორც სახელმწიფოსა და კერძოს შორის.

მრავალსვეტიანი სისტემა დაეფუძნა პერსონალურ ანგარიშებზე განხორციელებულ ინდივიდუალურ საპენსიო შენატანებს (კონტრიბუციებს). ეს შენატანები, როგორც წესი, ფინანსურ ბაზრებზე ინვესტიციებად იდება, ხოლო ის, თუ რა თანხას დააბრუნებს პერსონალურ ანგარიშებზე შეტანილი კონტრიბუცია ნაწილობრივ იმაზეა დამოკიდებული, თუ რა გადაწყვეტილებას მიიღებს ინდივიდი და სად გააკეთებს საკუთარი შენატანების ინვესტირებას. თუმცა, რაც ყველაზე მთავარია, ეს დამოკიდებულია ფინანსური ბაზრების სტაბილურობაზე, რაც იმას ნიშნავს, რომ ფინანსური კრიზისის საფრთხე, დიდწილად ყველასთვის ერთნაირი ტიპის რისკს წარმოადგენს და ინდივიდუალური არჩევანი აქ დიდად აღარ მნიშვნელობს. ცენტრალურ და აღმოსავლეთ ევროპაში, პოლონეთი და უნგრეთი იყვნენ პირველები, რომლებმაც საკუთარი საჯარო საპენსიო სისტემების პრივატიზება განახორციელეს. სხვადასხვა მკვლევართა მოსაზრებით, ამ სისტემურ ტრანსფორმაციებს ამ საზოგადოებებში სხვა ეკონომიკურ ფაქტორებთან ერთად, სხვა სოციალური შედეგებიც მოყვა: მან შექმნა ახალი მენტალიტეტი და ახალი ტიპის შრომის დისციპლინა, რომელიც მიზნად ისახავდა თვითრეგულირებადი ადამიანების შექმნას, რომლებიც ადამიანურ სოლიდარობას მოკლებულნი იქნებოდნენ, და ადვილად ადაპტირდებოდნენ საბაზრო ცვლილებებთან. საპენსიო რეფორმების თანმდევ საზოგადოების ინდივიდუალიზაციას სწორედ ამგვარ პროცესებს უწოდებენ.

2008 წლის ფინანსური კრიზისის შემდეგ, კერძო საპენსიო სისტემების მიმართ ნდობა მნიშვნელოვნად შეირყა, რადგან აღმოჩნდა, რომ ისინი გრძელვადიან პერსპექტივაში სტაბილური შემოსავლის გარანტები არ არიან. უნგრეთმა კერძო ინდივიდუალურ ანგარიშებზე დაფუძნებული საპენსიო სქემა სრულიად გააუქმა და ნაციონალიზაცია გაუკეთა, ხოლო პოლონეთმა და სლოვაკეთმა მსგავსი კერძო სქემების შეკვეცა დაიწყეს. როგორც საპენსიო სისტემების ზოგიერთი მკვლევარი წერს, მსოფლიო ფინანსურმა კრიზისმა პენსიის პრივატიზების სარგებლის შესახებ არსებული კონსენსუსი მნიშვნელოვნად შეცვალა, ხოლო კრიზისის შემდგომი რეფორმების მთავარი მიზანი გახდა დანახარჯების დაზოგვა და შემცირება, რამაც საპენსიო შემოსავლების უთანასწორობა გაზარდა და ბისმარკისეული საპენსიო სისტემების ფილოსოფია მთლიანად ამოატრიალა.

ამგვარად, საპენსიო პოლიტიკების შეფასებისათვის 2008 წლის კრიზისი წყალგამყოფი აღმოჩნდა. კრიზისის შემდგომ, ევროპის ქვეყნები კვლავ აგრძელებენ საპენსიო პოლიტიკების რეფორმირებას თუმცა დღის წესრიგში აღარ დგას პენსიების იმგვარი შეკვეცა და პასუხისმგებლობის კერძო აქტორებზე გადანაცვლება, როგორც ეს 90-იანების ბოლოს განხორციელდა. ევროკავშირის მასშტაბით კრიზისამდელი რეფორმების მაგალითმა აჩვენა, რომ გარდა სტრუქტურული ფინანსური კრიზისებით გამოწვეული უკონტროლო რისკებისა, ეს საპენსიო რეფორმები ისედაც ნეგატიურად აისახა მოსახლეობის იმ მნიშვნელოვან ნაწილზე, რომელთაც არასტაბილური შრომითი საქმიანობით იყვნენ დაკავებულნი, ჰქონდათ კარიერული საქმიანობის წყვეტა, და დაბალი შემოსავალი. პენსიების მაღალი ფინანსური ტვირთი, ჯერ კიდევ რჩება დიდ გამოწვევად, რომელზე პასუხიც დიდწილად განსაზღვრავს ევროპის სოციალური და ეკონომიკური პოლიტიკის შესახებ დებატების მიმართულებას.

დატოვე კომენტარი