ბოლო წლებში საქართველოს ხელისუფლებამ კონკრეტული მიმართულებით (ავტოპარკი, საწვავის მოხმარება, დასაქმებულთა ოდენობა ცენტრალურ საჯარო დაწესებულებებში) მოახდინა ბიუროკრატიული ხარჯების მნიშვნელოვანი ოპტიმიზაცია, თუმცა გამოწვევად კვლავ რჩება ბიუროკრატიის ხარჯების ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხები, როგორიც არის სამართლიანი და დაბალანსებული ანაზღაურების სისტემა, სახელმწიფო სსიპ-ებისა და ააიპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა და მათი ფუნქცია მოვალეობები, შტატგარეშე თანამშრომელთა დასაქმების და ანაზღაურების წესები, – ამის შესახებ ნათქვამია „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის“ (IDFI) კვლევაში – „ბიუროკრატიული სისტემის გამოწვევები საქართველოში (2011-2016)“.
IDFI-ს განცხადებით, მიუხედავად დადებითი ტენდენციებისა, საქართველოს ბიუროკრატიული აპარატის ზომა და მის უზრუნველყოფაზე გაწეული ხარჯები მნიშვნელოვნად აჭარბებს საქართველოს ეკონომიკურ შესაძლებლობებს და საჭიროებს შემდგომ ოპტიმიზაციას.
„დღეის მდგომარეობით, საქართველოს ბიუროკრატიული აპარატის ზომის და ხარჯების ფარდობითი მაჩვენებლები (სახელმწიფო სექტორში დასაქმებულთა წილი საერთო დასაქმებულებში, ბიუროკრატიული ხარჯების წილი საერთო ხარჯებთან), ხშირ შემთხვევაში, ჩამორჩება ევროპის განვითარებული ქვეყნების მაჩვენებლებს. ამასთან, 2011-2016 წლების სტატისტიკური მონაცემების მიხედვით, საქართველოს მსგავსი ფარდობითი მაჩვენებლები დადებითი ტენდენციით ხასიათდება. მაგალითად, საქართველოს ნაერთი ბიუჯეტის მონაცემების მიხედვით, ბიუროკრატიული ხარჯების ნომინალური მაჩვენებლები ყოველწლიურად მნიშვნელოვნად იზრდება, თუმცა მისი ტვირთი ბიუჯეტის და ეკონომიკის მიმართ მცირდება. კერძოდ, ბოლო 6 წლის განმავლობაში, ბიუროკრატიული ხარჯი დაახლოებით 800 მილიონი ლარით გაიზარდა, თუმცა მისი წილი ბიუჯეტის საერთო ხარჯებთან მიმართებით დაახლოებით 6%-ით, ხოლო მთლიან შიდა პროდუქტთან მიმართებით დაახლოებით 0,3%-ით შემცირდა“, – აღნიშნულია კვლევაში.
IDFI-ს განცხადებით, მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოში დაქირავებით დასაქმებულთა შორის სახელმწიფო სექტორის წილი ყოველწლიურად გარკვეულწილად მცირდება, კონკრეტულ უწყებებში არსებული პრაქტიკა აჩენს კითხვებს ბიუროკრატიული აპარატის ოპტიმალურ ზომასთან დაკავშირებით.
„განსაკუთრებით პრობლემურია სახელმწიფო და მუნიციპალური სსიპ-ების და ა(ა)იპების თანამშრომელთა არაგონივრულად მაღალი მაჩვენებლები და ამ უწყებებში დასაქმებულ პირთა ზრდის ტენდენცია. მაგალითად, მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებულ ა(ა)იპ-ების თანამშრომელთა რიცხვი 2015 წლის მდგომარეობით, 2011 წელთან შედარებით, დაახლოებით გაორმაგებულია და 51 828 თანამშრომელს შეადგენს. შედეგად, 2015 წელს ააიპ-ებში დასაქმებული თანამშრომლების შრომის ანაზღაურებაზე გაწეულმა ხარჯებმა შეადგინა 179 მილიონი ლარი, რაც დაახლოებით 3-ჯერ აღემატება 2011 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს. მსგავსი უწყებების შექმნის კრიტერიუმები საქართველოს კანონმდებლობით მკაფიოდ არ არის განსაზღვრული, რაც დუბლირებული უფლებამოსილების მქონე უწყებების არსებობას არ გამორიცხავს“, – ნათქვამია კვლევაში.
„ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის“ კვლევაში ბიუროკრატიული აპარატის მნიშვნელოვან გამოწვევადაა შეფასებული სახელმწიფო სექტორში შტატგარეშე თანამშრომლების დასაქმების არსებული პრაქტიკა.
„კერძოდ, ხშირია შემთხვევები, როდესაც საბიუჯეტო ორგანიზაციებში დასაქმებულ შტატგარეშე თანამშრომელთა ოდენობა მნიშვნელოვნად აჭარბებს საქართველოს კანონმდებლობით დაწესებულ ზღვრებს. შედეგად, ყოველწლიურად მნიშვნელოვნად იზრდება სახელმწიფო ბიუჯეტიდან შტატგარეშე თანამშრომლების შრომის ანაზღაურებაზე გაწეული ხარჯები; 2016 წელს შტატგარეშეთა ანაზღაურებაზე დახარჯულია დაახლოებით 170 მლნ. ლარი, მაშინ, როდესაც ეს თანხა 2011 წელს შეადგენდა დაახლოებით 68 მლნ. ლარს“, – აღნიშნულია კვლევაში.
IDFI ყურადღებას ამახვილებს ანაზღაურების სისტემაში არსებულ ხარვეზებსა და ავტოპარკზე. ორგანიზაციის განცხადებით, შრომის ანაზღაურების ახალი კანონის მიღებამ და ავტოპარკის ოპტიმიზაციის პროცესმა დაიგვიანა.
„საქართველოს საჯარო დაწესებულებებში 2011-2016 წლებში ბიუროკრატიული ხარჯების თვალსაზრისით არსებული პრაქტიკის შესწავლით ნათლად გამოჩნდა, რომ მოუწესრიგებელი სისტემა და შესაბამისი კონტროლის არ არსებობა, ხშირ შემთხვევაში, განაპირობებს არარაციონალურ ხარჯებს. განსაკუთრებით აღსანიშნავია შრომის ანაზღაურების დაუბალანსებელი და გაუმჭვირვალე სისტემა, რომლის ჩამოყალიბებასაც ხელს უწყობდა წლების განმავლობაში დაუსაბუთებელი პრემიებისა თუ სახელფასო დანამატების გაცემის პრაქტიკა; სახელმწიფო სექტორის ძვირადღირებული ავტოპარკი; კონკრეტული უწყებების შემთხვევაში შეუსაბამოდ მაღალი წარმომადგენლობითი და სამივლინებო ხარჯების გაწევის შემთხვევები; და სხვ.
ადმინისტრაციული ხარჯების ოპტიმიზაციის მიზნით, ბოლო წლებში, საქართველოს ხელისუფლებამ მნიშვნელოვანი ვალდებულებები აიღო, როგორიცაა საქართველოს შრომის ანაზღაურების შესახებ ახალი კანონის შემუშავება და სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაცია. სამწუხაროდ, ამ ვალდებულებების შესრულების პროცესი მნიშვნელოვანი შეფერხებებით მიმდინარეობს. მაგალითად, შრომის ანაზღაურების შესახებ კანონის პროექტის საქართველოს პარლამენტისთვის წარდგენამ დაახლოებით ერთი წლით დაიგვიანა. მიუხედავად იმისა, რომ მისასალმებელია ახალი კანონპროექტით შემოთავაზებული ცვლილებები და შრომის ანაზღაურების სისტემის კონკრეტულ ჩარჩოში მოქცევა, მნიშვნელოვანია, ყურადღების გამახვილება იმ ნაკლოვანებებზე, რომლებიც თავს იჩენენ კანონპროექტის პირველად ვერსიაში. შემოთავაზებულ პროექტში ძირითადი ხარვეზები ეხება კანონის მოქმედების შეზღუდვებს, კოეფიციენტების კატეგორიების ზღვრულ ოდენობებში არსებულ განსხვავებებს და სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირებისთვის პრემიებისა და დანამატების გაცემის წესს.
საქართველოს მთავრობის მიერ 2014 წელს დაწყებული სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაციის პროცესის დასრულების თარიღად მითითებული იყო 2016 წელი, თუმცა კვლევის პერიოდში კომისიის მიერ განხილული და დამტკიცებულია მხოლოდ 5 სამინისტროს მიერ წარმოდგენილი ოპტიმიზაციის გეგმა. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მთავრობის დადგენილებით დაწესებული შეზღუდვების შედეგად, 2014 წლის შემდეგ მნიშვნელოვნად შემცირდა საჯარო დაწესებულებების მიერ შეუსაბამოდ მაღალი ფასის ღირებულების ავტომობილების შეძენის შემთხვევები, თუმცა გამოწვევად რჩება ავტოსატრანსპორტო საშუალებების უსასყიდლოდ გადაცემის შემთხვევები, რაც არ არის მოწესრიგებული მოქმედი კანონმდებლობით და აჩენს საბიუჯეტო სახსრების არარაციონალური განკარგვის გამოყენების რისკებს.
ბოლო წლებში, ბიუროკრატიული ხარჯების შემცირების თვალსაზრისით მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია საწვავის მოხმარებაზე კონტროლის ეფექტიანი მექანიზმების დანერგვის პროცესის გააქტიურება, რაც საწვავის, დადგენილი ლიმიტის ფარგლებში, ე.წ. ჩიპების საშუალებით ათვისებაში გამოიხატება. თუმცა, კვლავ მნიშვნელოვან გამოწვევად რჩება სამსახურეობრივი ავტომობილებით არამიზნობრივი გამოყენების კონტროლის სისუსტეები. ერთიანი სახელმწიფო ავტოპარკის ბრიტანული მოდელი რაციონალური და ეფექტური სისტემის კარგი მაგალითია. საქართველოში ასეთი უნიფიცირებული სისტემა შეამცირებდა სახელმწიფო ავტომობილების არაჯეროვნად გამოყენების შემთხვევებს“, – ნათქვამია კვლევაში.
IDFI-ს თქმით, საჯარო დაწესებულებებში სამივლინებო და წარმომადგენლობითი ხარჯები ხშირ შემთხვევაში არ მცირდება, თუმცა სატელეკომუნიკაციო ხარჯების მიმართულებით კლება შეინიშნება.
„საჯარო დაწესებულებების სამივლინებო, წარმომადგენლობითი და სატელეკომუნიკაციო ხარჯების შედარება ნათლად მეტყველებს იმ გარემოებაზე, რომ რეგულირების და საბიუჯეტო სახსრების მკაცრი აღრიცხვის არ არსებობის პირობებში სახელმწიფო ბიუროკრატიის მიერ მივლინებებზე და წარმომადგენლობით ღონისძიებებზე გაწეული ხარჯები ხშირ შემთხვევაში არ მცირდება, ხოლო რეგულირების პირობებში სატელეკომუნიკაციო ხარჯების თვალსაზრისით 2011 წლის შემდეგ მთლიანობაში კლების ტენდენციები შეინიშნება. სამართლებრივი რეგულირების არ არსებობის პირობებში, 2016 წელს, ბოლო 6 წლის განმავლობაში წარმომადგენლობით ხარჯების ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი დაფიქსირდა რაც ცალსახად მიანიშნებს ამ სფეროს მოწესრიგების აუცილებლობაზე“, – აღნიშნულია კვლევაში.
„ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის“ განცხადებით, საქართველოს საჯარო სამსახური გარდამავალ პერიოდში იმყოფება. ორგანიზაციით მოსაზრებით, მიუხედავად მნიშვნელოვანი ნაბიჯებისა, რაც საქართველოს საჯარო სამსახურის რეფორმის გზაზე გადაიდგა, აუცილებელია სისტემის მუდმივი მონიტორინგი, მისი დახვეწა და თანამედროვე მიდგომებთან შესაბამისობაში მოყვანა.
„საქართველოს ისტორიული წარსულიდან გამომდინარე, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რომ საჯარო სამსახურის რეფორმამ საფუძველი დაუდოს ისეთი სამსახურის შექმნას, სადაც მინიმუმამდე იქნება დაყვანილი ნეპოტიზმის, ქრონიზმის, კორუფციული პრაქტიკების და მიკერძოებულობის შესაძლებლობები. გარანტირებული უნდა იყოს საჯარო სამსახურის პოლიტიკური გავლენისგან თავისუფლება და ხელისუფლების ცვლილება არ უნდა აისახებოდეს საჯარო მოხელეთა საქმიანობაზე.
ამასთან, საქართველოს ეკონომიკური მდგომარეობის პირობებში, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მაქსიმალურად ოპტიმალური ბიუროკრატიული აპარატის არსებობა, რომელიც, ერთი მხრივ, უზრუნველყოფს სახელმწიფო მიზნების განხორციელებას და სერვისების ეფექტიან მიწოდებას, ხოლო, მეორე მხრივ, ბიუროკრატიის შენახვაზე გაწეული ხარჯები არ იქცევა ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების მნიშვნელოვან შემაფერხებელ ფაქტორად“, – აღნიშნულია კვლევაში.
IDFI საქართველოს ხელისუფლებას შესაბამისი რეკომენდაციებით მიმართავს.
„მიგვაჩნია რომ, ქვემოთ წარმოდგენილი რეკომენდაციები დაეხმარება საქართველოს ხელისუფლებას, შექმნას უფრო ეფექტიანი ბიუროკრატიული აპარატი.
– საქართველოს ხელისუფლებამ უნდა შეიმუშაოს სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა, რომელიც უზრუნველყოფს ბიუროკრატიული აპარატის ოპტიმიზაციას.
– საქართველოს კანონმდებლობით მკაფიოდ უნდა განისაზღვროს სახელმწიფო სსიპ-ების და ა(ა)იპ-ები დაფუძნების კრიტერიუმები, რაც მაქსიმალურად გამორიცხავს დუბლირებული უფლებამოსილების მქონე უწყებების არსებობას.
– უნდა განისაზღვროს ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირთა ოდენობის დადგენილ ლიმიტზე გადაჭარბების კრიტერიუმები, დასაქმების პირობები და ხანგრძლივობა.
– შრომის ანაზღაურების შესახებ ახალი კანონის მოქმედება უნდა გავრცელდეს ყველა საბიუჯეტო დაწესებულებაზე. ამასთან, კანონის პროექტს უნდა დაემატოს ცალკე ჩანაწერი სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოების ხელმძღვანელთა ანაზღაურების შესახებ.
– უნდა გადაიხედოს შრომის ანაზღაურების შესახებ ახალი კანონის პროექტით სხვადასხვა თანამდებობის პირებისთვის მინიჭებული თანამდებობრივი სარგოების კოეფიციენტები.
– მთლიანად უნდა შეიზღუდოს სახელმწიფო მოსამსახურეებისთვის (მინისტრები, პარლამენტის წევრები, მთავარი პროკურორი და ა.შ.) პრემიებისა და დანამატების გაცემა. ამასთან, უნდა მოხდეს სახელფასო დანამატის გაცემის „განსაკუთრებული შემთხვევების“ კანონში განმარტება. ასევე, დანამატის გაცემა უნდა შეიზღუდოს ხელშეკრულებით დასაქმებული პირებისთვის.
– უნდა დაჩქარდეს ავტოპარკის ოპტიმიზაციის პროცესი და განისაზღვროს ბიუჯეტის მხარჯავი დაწესებულებების მიერ წარმოდგენილი ოპტიმიზაციის გეგმების განხილვის გონივრული ვადები.
– საქართველოს მთავრობის დადგენილებით უნდა მოწესრიგდეს საჯარო დაწესებულებებისთვის ავტომობილების უსასყიდლოდ გადაცემის პირობები და წესები.
– სახელმწიფო ავტომობილების გამოყენება მინიმუმამდე უნდა იქნეს დაყვანილი. საქართველოს მთავრობამ უნდა განიხილოს სახელმწიფო ავტოპარკის ცენტრალიზებული სერვისის ჩამოყალიბების საკითხი, რომლის მართვაში მოექცევა ყველა სახელმწიფო ავტომანქანა.
– ტექნოლოგიური სისტემის დანერგვით უნდა გამკაცრდეს სამსახურეობრივი ავტომობილებით არამიზნობრივი გადაადგილების კონტროლი. ყველა საჯარო დაწესებულებაში, მათ შორის ადგილობრივ თვითმმართველობებში, უნდა დაინერგოს საწვავის მოხმარების აღრიცხვის სისტემა (ე.წ. ჩიპი).
– საქართველოს მთავრობამ უნდა შეიმუშაოს წარმომადგენლობითი ხარჯების განკარგვის ერთიანი წესი.
– საზღვარგარეთ მივლინებით მყოფი პირებისთვის უნდა განისაზღვროს ე.წ. როუმინგული მომსახურებით სარგებლობის ლიმიტები.
– შიდა აუდიტის სამსახურებმა უნდა გაამკაცრონ კონტროლი სამივლინებო, წარმომადგენლობითი და სხვა ადმინისტრაციული ხარჯების განკარგვასთან დაკავშირებით“, – ნათქვამია IDFI-ს კვლევის სარეკომენდაციო ნაწილში.
